Kaupan sijainnin ohjauksen arviointityöryhmän raportti

Ympäristöministeriö on pyytänyt Keskuskauppakamarin lausuntoa kaupan sijainnin ohjauksen arviointityöryhmän raportista (Ympäristöministeriön raportteja 21/2009). Lausuntonaan Keskuskauppakamari esittää seuraavan.

1. Yleistä

Työryhmä on arvioidessaan nykyistä ohjausjärjestelmää päätynyt siihen, ettei kaupan sijainnin ohjauksella ole riittävässä määrin pystytty tukemaan yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja yhdyskuntien toimivuutta. Ohjausjärjestelmällä ei myöskään ole kyetty varmistamaan kaupan palveluverkon pitkäjänteistä kehittämistä.

Keskuskauppakamari korostaa, että kaupan sijainnin ohjaus ei saa rajoittaa vapaata kilpailua eikä rajoittaa kaupan kehittämisedellytyksiä. Työryhmän ehdotuksissa painottuvat varsin yksipuolisesti yhteiskunnan kaupalle asettamat tavoitteet. Työryhmässä olisi pitänyt olla mukana myös kaupan edustus.

Ohjauksen lähtökohtana tulee olla se, että kaupan vapaus elinkeinona turvataan. Kaupasta ei tule luoda toimintaa, joka on yhteiskunnan yksityiskohtaisesti ohjaamaa. Kaupan sijainnin ohjauksen ei tule yksipuolisesti painottua muun yhteiskuntapolitiikan tavoitteiden toteuttamiseen. Yhteiskunnan tulee luoda kaupalle mahdollisimman hyvät edellytykset tarjota asiakkaille korkealaatuista palvelua. Ohjaamalla kaupan sijoittumista ei voida estää muuttoliikettä, vaikuttaa kulutuskäyttäytymisen muutoksiin tai edistää muita yhteiskunnallisia tavoitteita.

Kaupan investointien tulee perustua kannattavuuteen, jolloin kauppa investoi vain sinne, missä on asiakkaita ja ostovoimaa. Tämän vuoksi myös kaupan sijoittumisen ohjauskeinojen tulee olla joustavia ja mahdollistaa kaupan sopeutuminen kysynnän ja toimintaolosuhteiden muutoksiin. Kauppapaikkojen kehityksen pysähtyminen johtaa pitkällä aikavälillä kilpailun vähenemiseen ja hintojen nousuun.

Raportin mukaan ilmastonmuutoksen hillintää koskevien tavoitteiden toteuttaminen edellyttää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja liikenteen vähentämistä. Näiden suhteen kaupan sijainnilla on keskeinen merkitys, koska kasvihuonepäästöistä viidennen aiheutuu liikenteen kasvihuonepäästöistä. Työryhmän raportissa korostetaan, että kaupan yksiköiden koon kasvu on lisännyt kaupan vaikutuksia yhdyskuntiin ja liikenteeseen. Kaupan sijainnin ohjauksen suurimmat ongelmat liittyvätkin raportin mukaan suurten, vaikutuksiltaan seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden sijainnin ohjaukseen.

Keskuskauppakamari korostaa, että kaupan sijainnin ohjaukselle asetetuilla ilmastonmuutosta koskevilla tavoitteilla ei tule heikentää kaupan kilpailutilannetta. Kaupan toimintaan liittyviä liikennepäästöjä ei tule tarkastella muusta ilmastopolitiikasta erillään. Sijainnin ohjauksen lisääntyvä sääntely ei saa myöskään johtaa siihen, että kaavoituksen yhdenmukaisuus heikkenee maan eri osien välillä eikä myöskään siihen, että kaavoituksen ennakoitavuus heikkenee.

2. Lainsäädännön selkiyttäminen

Työryhmä ehdottaa, että vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevat säännökset kootaan maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL) omaan lukuun, johon sisältyisi uutena pykälänä kaupan sijoittamisen periaatteet.

Keskuskauppakamari katsoo, että lainsäädäntöä on perusteltua selkiyttää.

Lainsäädännössä hajallaan olevien kaikkien kauppaa koskevien säännösten kokoaminen yhdeksi kokonaisuudeksi olisi laajemminkin tarkoituksenmukainen ratkaisu. Muun muassa kauppojen aukioloaikoja koskevat säännökset voisivat olla samassa yhteydessä muun kauppaa koskevan sääntelyn kanssa.

Nykyiset kaupan sijoittumista koskevat säännökset ovat varsin yleispiirteisiä. On kuitenkin tarkoin harkittava kyetäänkö lain tasolla määrittelemään sijoittumista koskevia yksityis-kohtaisia periaatteita. Kaupan toiminnalle on luonteenomaista nopeat, dynaamiset muutokset liiketoimintamalleissa. Kilpailutilanteessa yritysten on voitava reagoida markkinoiden ja yhdyskuntarakenteen muutoksiin.

Lain tasoisella sääntelyllä kyetään yleensä huonosti ottamaan huomioon toiminta-ympäristön muutospaineet. Lain muutokset ovat hidas keino reagoida toimintaympäristön muutoksiin. Lain tasoinen sääntely jäykistää helposti kaupan rakennetta vaikeuttamalla kilpailua edistävien innovaatioiden käyttöönottoa ja esimerkiksi uusien ulkomaisten kaupan konseptien tulon Suomen markkinoille.

Työryhmä ehdottaa, että ympäristöministeriö uudistaa ohjeistusta, joka koskee keskustatoimintojen alueen määrittelyä ja käyttöä kaavoituksessa. Uudistus tehtäisiin yhteistyössä maakunnan liittojen, kuntien ja Suomen Kuntaliiton kanssa.

Työryhmän ehdotus ohjeistuksen uudistamisesta on perusteltu. On kuitenkin syytä muistaa, että nykyisinkin keskustatoimintojen alueen määritelmä lähtee alueen kehittämisestä asumisen, kaupan palvelujen ja työpaikkojen kehittämisalueena. Ohjeistus tuleekin uudistaa siten, ettei sillä lisätä kaavoitukseen liittyvää byrokratiaa. Ohjeistuksen uudistaminen ei myöskään saa luoda uusia rajoituksia kaupan rakentamiselle keskustatoimintojen alueella.

Ohjeistusta uudistettaessa on myös kiinnitettävä huomiota siihen, että vähittäiskaupan toimintaedellytykset ja sen vaikutukset vaihtelevat maan eri osien välillä. Tämän vuoksi tulee kasvukeskusten ja erityisesti Helsingin metropolialueen tiiviin asutuksen erityispiirteet ottaa huomioon.

Ohjeistuksen valmistelua ei saa rajoittaa vain viranomaisten keskinäiseksi yhteistyöksi vaan elinkeinoelämä tulee ottaa mukaan valmisteluun.

Keskustatoimintoja koskevaa ohjeistusta uudistettaessa on syytä pitää mielessä, että yksityisautoilu tulee säilymään merkittävänä asioimistapana myös tulevaisuudessa. Kaupan keskittäminen kaupunkien keskustoihin lisää siten ruuhkautumista, ellei liikennejärjestelyjä ja pysäköintiä vastaavasti tehosteta. Kaupunkikeskustojen elävöittämiseksi on käytettävissä muita keinoja kuin kaiken kaupan sijoittaminen väkisin keskustoihin.

3. Vähittäiskaupan suuryksikön kokoraja

Työryhmä ei esitä muutosta MRL 114 §:ssä säädetyn vähittäiskaupan suuryksikön nykyiseen kokorajaan (2 000 k-m²), mutta pitää selvitystä kokorajan muutoksesta tarpeellisena.

Työryhmän ehdotuksessa korostuu yksipuoleisesti kielteinen suhtautuminen vähittäiskaupan suuryksiköihin. Kuitenkin vähittäiskauppa on kokenut merkittävän myönteisen muutoksen viimeisten 30 vuoden aikana. Kauppojen tarjonta on monipuolistunut ja valikoimat laajentuneet.

Keskuskauppakamari katsoo, että nykyistä vähittäiskaupan suuryksikön kokorajaa on nostettava. Nykyisellään raja on liian alhainen, koska se sallii käytännössä vain noin 1200-1400 k-m2 myyntipinta-alan. Alhainen raja heikentää kaupan edellytyksiä tyydyttää riittävässä määrin asiakkaiden odotuksia. Rajoitus johtaa kaupan palvelutason heikkenemiseen.

Sääntelyn tulisi mahdollistaa se, että kauppa voisi tarjota asiakkailleen samalla kauppamatkalla useampia palveluita. Tämä säästäisi myös ympäristöä. Vähittäiskaupan suuryksikön rajaa nostamalla esimerkiksi 5000 m2:iin voitaisiin samaan kiinteistöön sijoittaa myös muita kuin kaupan palveluita. Rajan nostaminen mahdollistaisi, että kauppa nykyistä tehokkaammin voisi ottaa huomioon asiakkaiden kulutustottumusten muutokset ja liiketoimintamallien kehityksen.

4. Paljon tilaa vievä erikoiskauppa

Työryhmä ehdottaa, että paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppa otetaan vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevan ohjauksen piiriin. Muutos edellyttää MRL 114 §:n muuttamista siten, että pykälästä poistetaan tilaa vaativaa kauppaa koskeva rajaus.

Keskuskauppakamari toteaa, että myymälätyyppien kehittymisen seurauksena on paljon tilaa vievä erikoiskaupan ja muun vähittäiskaupan välinen raja tullut yhä vaikeammin määriteltäväksi. Tämä on osaltaan vinouttanut kilpailua.

Keskuskauppakamari katsoo, että paljon tilaa vaativan erikoiskaupan määritelmän tulisi olla yhtenäinen koko maassa. Määrittelyssä ilmenneet ongelmat tulisi kuitenkin ensisijaisesti ratkaista selventämällä kaavoitusta koskevaa ohjeistusta. Toissijaisesti tulisi harkita lainsäädännön muuttamista. Mahdollinen lainsäädäntö edellyttää myös riittävän pitkiä siirtymäaikoja.

Paljon tilaa vaativa kauppa ei kaikissa tilanteissa sovellu kaupunkien keskustoihin. Tällainen kauppa edellyttää tuotevalikoimasta johtuen oikean kokoiset ja edulliset tilat, hyvät logistiset yhteydet ja hyvän liikenteellisen saavutettavuuden. Tällaiset edellytykset täyttyvät normaalisti keskustojen ulkopuolella.

Kunnilla tulee jatkossakin olla mahdollisuus lainsäädännön sitä estämättä osoittaa alueita paljon tilaa vievälle kaupalle silloin, kun kauppa ei luonteeltaan sovi kaupunkien keskustoihin. Toimivan kilpailun turvaamiseksi on kaavoituksessa osoitettava riittävä määrä uusia, vaihtoehtoisia sijoittumismahdollisuuksia. Kilpailunäkökohtien nykyistä parempi huomioon ottaminen kaavoituksessa edellyttää riittävää kilpailuasioiden tuntemusta kaavoituksen valmistelijoilta.

5. Seudulliset kaupan yksiköt maakuntakaavassa

Työryhmä ehdottaa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tarkistettavaksi siten, että (1) merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden mitoitus ratkaistaan maakuntakaavassa määrittelemällä alueelle osoitettavien yksiköiden suurin mahdollinen kerrosneliömetrimäärä ja että (2) merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja määritellään aina maakuntakaavassa.

Keskuskauppakamari korostaa, että maakuntakaavoituksessa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kaava mahdollistaa uusien liiketoimintamallien toteuttamisen. Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden mitoitusta ei tule ratkaista maakuntakaavassa. Liian pieneksi määritelty suuryksiköiden mitoitus rajoittaisi kaupan palveluiden kehittämistä ja kilpailua. Suuryksiköiden maksimimitoituksen määrittely maakuntakaavassa jäykistäisi kaupan kehittämismahdollisuuksia, koska kaava on tarkoitettu vaikutukseltaan pitkäaikaiseksi ja kaava on vaikeasti muutettavissa.

Kaavoitus laahaa markkinoiden jäljessä. Maakuntakaavan valmistuminen kestää yleensä noin viisi vuotta, minkä lisäksi tulee yleensä muutaman vuoden lisäaika valitukseen. Kaavan vahvistaminen ympäristöministeriössä pidentää valmisteluaikaa. Kun kaava on voimassa keskimäärin 10 vuotta, on kokonaisaika liian pitkä kaupan suunnittelun kannalta.

Väestökehityksen ja kulutustottumusten muutokset ovat hyvin vaikeasti ennakoitavissa. Kaupan on kuitenkin kyettävä reagoimaan muutoksiin mahdollisimman nopeasti ja joustavasti taatakseen asiakkaille korkea palvelutaso. Maakuntakaavan merkityksen nostaminen saattaa siten jopa rajoittaa kaupan kehitystä ja kilpailua. Maakuntakaavan vahvistaminen ympäristöministeriössä vähentää lisäksi merkittävästi alueen päätösvaltaa ja voi johtaa ristiriitaan alueen ja ministeriön välillä siitä, miten kaupan toimintoja tulisi kehittää.

6. Erittäin suuret kaupan hankkeet YVA-menettelyn piiriin

Työryhmä ehdottaa YVA-asetuksen tarkistamista siten, että vähintään 60 000 k-m² vähittäiskaupan suuryksiköt otetaan YVA-menettelyn piiriin.
Keskuskauppakamari katsoo, että YVA-menettelyn laajentamiseen koskemaan erittäin suuria kaupan hankkeita ei ole perusteita. Työryhmän esittämä palveluverkkoselvitysten aseman vahvistaminen antaa tarvittavaa tietoa päätöksentekoa varten suunnitellun hankkeen vaikutuksista. Kaupan hankkeiden YVA-vaikutusten arviointi korostaa tarpeettomasti yksittäisen kaavan osan merkitystä ja luo siten epäyhtenäisyyttä kaavoitukseen. Kaavoituksen tulee perustua kokonaisvaltaiseen alueen kehittämiseen, ei yksittäisten hankkeiden vaikutusten arviointiin.
Mikäli YVA-menettely kuitenkin halutaan ulottaa erittäin suuriin kaupan hankkeisiin, tulisi menettely toteuttaa jo kaavoitusvaiheessa eikä hankkeen toteuttamisvaiheessa. Tämä lisäisi yritysten luottamusta siihen, että hanke voidaan toteuttaa kaavassa määritellyn mitoituksen mukaisesti.

7. Palveluverkkoselvitys

Työryhmä ehdottaa, että valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tarkistetaan siten, että yleispiirteisten kaavojen kaupan palveluverkkoa koskevien ratkaisujen tulee perustua palveluverkkoselvitykseen. Työryhmä ehdottaa myös, että ympäristöministeriö päivittää kaupan palveluverkkoselvityksiä koskevan ohjeistuksen yhteistyössä maakunnan liittojen, kuntien ja Suomen Kuntaliiton kanssa.

Keskuskauppakamari korostaa, että palveluverkkoselvityksen on varmistettava tasapuoliset kilpailuolosuhteet. Palveluverkkoa tulee tarkastella kokonaisuutena. Voimassa olevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet antavat palveluverkkoselvityksille riittävän ohjeistuksen. Selvitysten yhtenäistäminen ja kehittäminen on kuitenkin tarpeen.

Maankäytön suunnitteluun vaikuttavat kaupan ohella monet muut tekijät. Kokonaiskuvan saamiseksi kaavoituksen kehittämistarpeista on kaupan ohella selvitettävä myös muita maankäyttöön vaikuttavia tekijöitä kuten väestökehitystä, ilmastonmuutosta, työssäkäyntialueiden muutoksia sekä elinkeinorakenteen muutoksia.

Elinkeinoelämän tulee olla mukana palveluverkkoselvityksiä koskevan ohjeistuksen uudistamisessa. Kauppakamarit ovat sopiva alueellinen toimija palveluverkkoselvitysten toteuttamisessa. Selvitysmies Matti Purasjoki esitti 2.2.2009 ympäristöministeriölle laatimassaan raportissa, että kaupan palveluverkkoselvityksiin liittyviä tehtäviä varten asetetaan edustajat, jotka voivat riippumattomasti edustaa maakunnassa toimivia yrittäjiä. Raportissa mainitaan nimenomaisesti kauppakamarit.

8. Tietoaineistot ja analyysimenetelmät

Työryhmä ehdottaa, että ympäristöministeriö kehittää yhteistyössä maakunnan liittojen, kuntien, Suomen Kuntaliiton ja aluehallinnon viranomaisten (ELY) kanssa kaupan palveluverkon suunnittelua ja arviointia palvelevia analyysimenetelmiä kaavoituksesta vastaavien ja kaavoitusta ohjaavien viranomaisten käyttöön. Lisäksi työryhmä ehdottaa, että ympäristöhallinto huolehtii kaupan seurannan kehittämisestä ja ylläpidosta palvelemaan kaupan ohjauksen tietotarpeita.

Keskuskauppakamari toteaa, että voimassa olevasta maankäyttö- ja rakennuslaista on aikanaan laadittu ympäristöministeriön ja kaupan alan toimijoiden yhteistyönä Kauppa kaavoituksessa -niminen ohjeistus. Tämä ohjeistus on kuitenkin vanhentunut, joten tarve ajan tasalla olevalle ohjeistukselle on olemassa.

Analyysimenetelmien yhtenäistäminen on perusteltua, jotta kaikille alueille ja kunnille saadaan yhtenäinen menettelytapa. Analyysimenetelmien kehittämisessä on elinkeinoelämän edustus oltava mukana. Kaupan toimijoilla on olemassa analyysimenetelmät kaupan ohjauksen tietotarpeita varten. Näiden tuloksia voidaan hyödyntää suunnittelun kehittämisessä.

9. Muut ohjauskeinot
Työryhmä ehdottaa valtiovarainministeriön harkittavaksi taloudellisten ohjauskeinojen käyttömahdollisuuksien selvittämistä tukemaan kaupan sijainnin ohjauksen tavoitteita.

Keskuskauppakamari katsoo, että nykyiset muut kuin taloudelliset ohjauskeinot tarjoavat riittävät mahdollisuudet kaupan sijainnin ohjaamiseen. Kaupan sijainnin ohjauksen lähtökohtana tulee olla kilpailun vapauden turvaaminen. Taloudelliset edut, kuten verohelpotukset, johtavat helposti kilpailun vääristymiseen, minkä vuoksi niitä on vältettävä.

Kaupan sijaintia koskevat lisärajoitukset vähentävät kiinnostusta uusien toimintamallien kehittämiseen, heikentävät kilpailua ja johtavat tehottomuuteen ja kustannusten nousuun, jotka näkyvät viime kädessä nousevina hintoina.

KESKUSKAUPPAKAMARI

Kari Jalas
toimitusjohtaja

• Lausunnon saaja: Ympäristöministeriö
• Lausunnon päivä: 16.11.2009
• Kirjoittaja: Pentti Mäkinen
• Titteli: Varatoimitusjohtaja

Lähetä linkki Tulosta