Maksupalvelulaki

Oikeusministeriö on pyytänyt (lausuntopyyntö 24.4.2009 OM 23/41/2007) Keskuskauppakamarin lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi maksupalvelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Keskuskauppakamari lausuu asiasta seuraavan.YleistäEsitys perustuu direktiiviin. Siten Keskuskauppakamari pitää sitä perusteltuna ja kannattaa sen antamista.Keskuskauppakamarilla on ollut asiaa valmistelleessa työryhmässä edustaja, joka jätti mietintöön eriävän mielipiteen. Alla on esitetty yleisiä huomioita asian valmistelusta, sääntelyn perustana olevasta direktiivistä ja sääntelyn vaikutuksista sekä eräitä säännösten sisältöä koskevia yksityiskohtaisia huomioita. Muilta osin Keskuskauppakamarin näkemykset on tuotu esille asiaa valmistelleessa työryhmässä.Asian valmisteluKeskuskauppakamari pitää hyvänä sitä, että asiaa valmistelleeseen työryhmään oli koottu laajasti elinkeinoelämän edustajia ja lisäksi työryhmän työn aikana varattiin sääntelyn kohteena oleville yritykselle tilaisuus esittää näkemyksensä valmisteltavana olevaan sääntelyyn liittyen. Työryhmä työskenteli hyvässä hengessä ja onnistui sille asetetusta tiukasta määräajasta, henkilövaihdoksista ja erityisesti direktiivin tulkinnassa olevista epävarmuuksista huolimatta laatimaan valtaosin hyvin perustellun mietinnön. Lausunnoilla oleva esitys perustuu kyseiseen mietintöön.Esitys on kehittynyt jatkovalmistelussa myönteiseen suuntaan. Eriävässä mielipiteessä jatkovalmistelusta todettuun viitaten Keskuskauppakamari pitää hyvänä menettelyä, jossa oikeusministeriö varasi valmistelutyöhön osallistuneille mahdollisuuden esittää valtiovarainministeriössä rinnakkain tehdyn valmistelutyön perusteella tarkentuneita näkemyksiä ehdotuksesta. Eräät soveltamisalaa koskevat ratkaisut tulevat kuitenkin edelleen jäämään soveltamiskäytännön varaan, mikä aiheuttaa epäselvyyttä yritysten liiketoiminnan jatkamiselle ja kehittämiselle sekä vaikeuttaa sääntelyn vaikutusten arviointia. Sääntelyn vaikutuksia olisi hyvä seurata, ja pyrkiä tarvittaessa vaikuttamaan Euroopan unionissa direktiivin muuttamiseksi.Maksupalveludirektiivi ja sääntelyn vaikutuksetEhdotetulla lainsäädännöllä pantaisiin täytäntöön maksupalveluista sisämarkkinoilla annetun direktiivin (2007/64/EY) III ja IV osaston säännökset. Direktiivissä ylisäännellään markkinoiden vapaaseen toimintaan ja sopimusvapauteen puuttumalla monelta osin, merkittävästi ja tarpeettomasti palveluita, joiden toiminnassa ei ole osoitettu olennaisia epäkohtia. Direktiivi ei myöskään tue tietoyhteiskunnan ja sähköisten palveluiden kehitystä. Vaikka ehdotetussa lainsäädännössä on valtaosin kysymys direktiivin täytäntöönpanosta ja ei-toivotut ratkaisut johtuvat pitkälti direktiivistä, kansalliset valinnat ja tulkintaratkaisut vaikuttavat lopputulokseen.Ehdotettu lainsäädäntö vaikuttaa erittäin merkittävästi yritysten, ennen kaikkea luottolaitosten, teleyritysten ja lisäarvopalveluiden tarjoajien, liiketoimintaan ja aiheuttaa niille suuria kustannuksia. Lisäksi sääntely vaikuttaa välillisesti mainittujen yritysten sopimuskumppaneiden, kuten esimerkiksi kaupan alalla toimivien yritysten liiketoimintaan. Sääntelystä aiheutuvat kustannukset ovat niin merkittäviä, että joitain tällä hetkellä tarjottavia palveluita voidaan joutua lopettamaan. Myönteistä on, että sääntelystä seuraava toteuttamisaikojen lyheneminen parantaa maksunsaajina olevien yritysten asemaa ja tehostaa markkinoiden toimintaa.Yrityksille aiheutuu kustannuksia erityisesti tietojärjestelmiin tarvittavista muutoksista ja tiedonantovelvollisuuksien täyttämisestä. Tiedonantovelvollisuuksien täyttämisestä aiheutuvat kustannukset ovat luonteeltaan jatkuvia ja ne tulevat oletettavasti nostamaan palveluista perittäviä hintoja. Kustannuksia voitaisiin merkittävästi pienentää, jos tiedonantovelvollisuudet voitaisiin täyttää sähköisesti esitettyä laajemmin.Suomalaisten yritysten kilpailukyvyn kannalta on tärkeää, että Euroopan unionin sisämarkkinoilla toimiviin yrityksiin kohdistuva sääntely on yhdenmukaista yrityksen sijaintivaltiosta riippumatta. Yritysten kilpailukyvyn kannalta olisi hyvin haitallista, jos kansalliset lainsäädäntöratkaisut erityisesti soveltamisalan osalta poikkeaisivat eri jäsenmaissa. Hyväksyttävänä ei voida pitää esimerkiksi tilannetta, jossa joidenkin palveluiden katsottaisiin Suomessa kuuluvan direktiivin ja siitä seuraavan kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan ja jossain muussa jäsenmaassa ei. Tällöin samoja palveluita voitaisiin mahdollisesti tarjota tällaisessa muussa jäsenmaassa olennaisesti lievemmän sääntelyn alla. Tällaisten kielteisten vaikutusten estämiseksi on edelleen tarpeellista seurata tarkoin direktiivin täytäntöönpanoa muissa jäsenmaissa ja siellä tehtyjä tulkintaratkaisuja, ja tarvittaessa tehdä sen perusteella esitykseen muutoksia, jotta suomalaisten yritysten kilpailukyky turvataan.Soveltamisala (1 §)Soveltamisalan tulee olla mahdollisimman yhtenäinen valtiovarainministeriöstä esiteltävän maksulaitoksista annettavan lain kanssa. Tämän johdosta 1.2 §:n 6 kohdan yksityiskohtaiset perustelut tulisi muuttaa valtiovarainministeriön esitystä vastaaviksi siltä osin, kun ne eroavat valtiovarainministeriön esityksestä siihen valmistelun loppuvaiheessa tehtyjen muutosten vuoksi.Pakottavuus ja maksupalvelun käyttäjän etu (7 §)Ehdotettu laki on pääosin pakottava. Lain pakottavuus ilmenee 7.1 §:stä seuraavasti: ”sopimusehto, joka poikkeaa tämän lain säännöksistä maksupalvelun käyttäjän vahingoksi, on mitätön, jollei jäljempänä toisin säädetä”. Esityksen perusteluissa on edelleen todettu, ettei säännös estä osapuolia tekemästä sopimusta, joka poikkeaa laista maksupalvelun käyttäjän eduksi. Maksupalvelun käyttäjän edun osalta liian ahdas tulkinta voi tarpeettomasti vaikeuttaa maksupalvelujen tarjoamista yrityksille ja tällaisten palveluiden käyttöä.Luottolaitokset tarjoavat yrityksille kassanhallintaan liittyviä niin sanottuja cash management -palveluita. Näihin palveluihin liittyy tilanteita, joissa tiettyä maksupalvelun sopimusehtoa voidaan pitää yksittäisen maksupalvelun käyttäjän tai tietyn palvelun osalta epäedullisena, mutta palvelu on kuitenkin koko konsernin kannalta edullinen. Tyypillisesti tällaisia sopimusehtoja ovat esimerkiksi niin sanottuihin pooling-palveluihin liittyvät korkoehdot ja määräajat.Ottaen edellä kuvatussa tilanteessa huomioon esityksen 8 §:n 1 kohdan mukaisen maksupalvelun käyttäjän määritelmän olisi tulkintaongelmien välttämiseksi tarpeen lisätä esityksen perusteluihin maininta maksupalvelun käyttäjän edun tulkinnasta konsernitilanteissa. Lisäyksellä varmistettaisiin nykyisten, koko konsernin etuja palvelevien palveluiden saatavuus myös tulevaisuudessa. Lisäys voitaisiin tehdä esimerkiksi 7.1 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin seuraavasti (lisäysehdotus kursivoitu):Säännös ei estä osapuolia tekemästä sopimusta, joka poikkeaa laista maksupalvelun käyttäjän eduksi. Tämä ilmenee nimenomaisesti myös direktiivin 86 artiklan 3 kohdan toisesta alakohdasta, jonka mukaan palveluntarjoajat voivat päättää myöntää maksupalvelun käyttäjille edullisempia ehtoja. Osapuolet voivat siis pätevästi sopia esimerkiksi maksutapahtumien toteuttamisesta lyhyemmässä ajassa kuin laki edellyttää. Edullisuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon asiakkaan palvelukokonaisuus kokonaisuudessaan tai palvelujen edut koko konsernille.Yllä lainatun perustelukohdan osalta on ylipäätään todettava, että joissain tilanteissa ehdotetun lain 5 luvun toteuttamisaikaa koskevista säännöksistä poikkeaminen voi olla kokonaisuutena arvioiden maksupalvelun käyttäjän edun mukaista. Tällaisia tilanteita voi syntyä erityisesti yritysten välillä esimerkiksi silloin, kun maksunsaaja haluaa, että sille tulevat varat tilitetään yhtenä eränä tietyltä ajanjaksolta, mikä eroaa säädetyistä toteuttamisajoista. Pakottava sääntely voi johtaa siihen, että markkinoilla otetaan käyttöön maksunpalvelun käyttäjien kannalta nykyistä epäedullisempia liiketoimintamalleja. Mahdollisia ongelmia on pyritty ehkäisemään 39 ja 48 §:issä olevilla säännöksillä, jotka mahdollistavat maksutoimeksiannon vastaanottohetkestä sopimisen tietyissä tilanteissa. Jotta sääntelyratkaisu toimisi myös käytännössä, säännösten tulkinnan ja soveltamisen on oltava joustavaa yhdistettynä maksupalvelun käyttäjän edun huomioimiseen kokonaisvaltaisesti.Tietojen antaminen pysyvällä tavalla (8 §)Useissa lain säännöksissä velvoitetaan palveluntarjoaja joko toimittamaan tietoja maksupalvelun käyttäjälle kirjallisesti tai muulla pysyvällä tavalla. Tietojen antaminen kirjallisesti eli paperilla aiheuttaa huomattavia kustannuksia palveluntarjoajille. Kustannuksia voitaisiin merkittävästi pienentää, jos tiedot voitaisiin antaa sähköisesti.Tietojen antaminen pysyvällä tavalla on määritelty 8 §:n 21 kohdassa. Tietojen antamisella pysyvällä tavalla tarkoitetaan tietojen antamista maksupalvelun käyttäjälle henkilökohtaisesti, kirjallisesti tai sähköisesti siten, että maksupalvelun käyttäjä voi tallentaa ja toisintaa ne muuttumattomina. Direktiivin vastaava säännös (4 art. 25 kohta) on muotoiltu välineriippumattomasti, koska siinä rajoitutaan asettamaan vain välineen laatua koskevia vaatimuksia. Direktiivin mukaan maksupalvelunkäyttäjän on voitava pystyä tallentamaan hänelle henkilökohtaisesti osoitettuja tietoja siten, että tiedot ovat helposti saatavilla myöhempää käyttöä varten tietojen käyttötarkoituksen kannalta asianmukaisen ajan, sekä tulostamaan tallennetut tiedot muuttumattomina.Molempia säännöksiä lienee tulkittava siten, että sähköposti täyttää asetetut vaatimukset. Käytännössä sähköpostin olisi kuitenkin lisäksi täytettävä muusta sääntelystä seuraavat tietoturva- ja tietosuojavaatimukset. Tähän tarpeeseen markkinoilla on kuitenkin tarjolla sähköpostipalveluita, jotka huolehtivat välitettävien viestien suojaamisesta. Lisäksi viestintätekniikan tulevaa kehitystä, kuten esimerkiksi suojatun sähköpostin yleistymistä tai tekstiviestiteknologian kehittymistä, on vaikea ennakoida. Näistä syistä säännös voitaisiin kirjoittaa teknologiariippumattomaan muotoon esimerkiksi seuraavasti (poistoehdotus kursiivilla):21) pysyvällä tavalla tietojen antamista maksupalvelun käyttäjälle henkilökohtaisesti, kirjallisesti tai sähköisesti siten, että maksupalvelun käyttäjä voi tallentaa ja toisintaa ne muuttumattomina.Säännöstekstiä koskevan muutoksen lisäksi perusteluissa voitaisiin tuoda selkeästi esille, että postin ohella on mahdollista käyttää myös sähköpostia tai muita sähköisiä viestintävälineitä. Kyseisen 8 §:n perustelujen lisäksi asiaa on käsitelty tiedonantovelvollisuutta koskevan 2 luvun perusteluissa (s. 45). Niissä todetaan muun muassa seuraavaa: ”Pysyvän tavan käyttämistä on käsitelty tarkemmin 8 §:n 21 kohdan perusteluissa. Vaikka esimerkiksi tiedon lähettäminen nykymuotoisella tekstiviestillä täyttääkin vaatimuksen tiedon toimittamisesta maksupalvelun käyttäjälle, tekstiviesti ei ole riittävä silloin, kun laki edellyttää tietojen toimittamista pysyvällä tavalla, sillä tekstiviestiä ei yleensä voi tallentaa ja toisintaa.” Tältä osin perustelut voitaisiin muotoilla selkeämmin tietoyhteiskuntakehitystä tukeviksi esimerkiksi seuraavasti (poistoehdotus boldattuna ja lisäysehdotus kursivoitu):Pysyvän tavan käyttämistä on käsitelty tarkemmin 8 §:n 21 kohdan perusteluissa. Vaikka esimerkiksi tiedon lähettäminen nykymuotoisella tekstiviestillä täyttääkin vaatimuksen tiedon toimittamisesta maksupalvelun käyttäjälle, nykymuotoinen tekstiviesti ei ole riittävä silloin, kun laki edellyttää tietojen toimittamista pysyvällä tavalla, sillä tekstiviestiä koska sitä ei yleensä voi tallentaa ja toisintaa. Sen sijaan sähköposti täyttää tämän lain asettamat vaatimukset tallentamisesta ja toisintamisesta. Tietoja toimitettaessa on kuitenkin otettava huomioon tässä laissa säädetyn lisäksi muusta lainsäädännöstä johtuvat esimerkiksi tietosuojaa ja tietoturvaa koskevat vaatimukset.Jatkovalmistelussa voisi harkita kyseisen perustelutekstin siirtämistä selvyyden vuoksi osaksi 8 §:n 21 kohdan perusteluja. 2 luvun perusteluissa voisi säilyttää nykyisen kaltaisen viittauksen 8 §:n 21 kohdan perusteluihin.Tietojen antaminen pysyvällä tavalla ja sen määrittely liian ahtaasti voi aiheuttaa ongelmia muiden säännösten tulkinnassa. Markkinoilla on esimerkiksi niin sanottuja anonyymejä prepaid-liittymiä eli matkapuhelinliittymiä, joiden käyttäjästä ei ole rekisteröity kattavasti henkilötietoja. Tällaisen liittymän käyttäjästä teleyrityksellä ei yleensä ole muuta yhteystietoa kuin liittymän puhelinnumero. Ehdotetun maksupalvelulain 30.1 § edellyttää, että puitesopimuksen ehtoja koskeva muutosehdotus on toimitettava maksupalvelun käyttäjälle kirjallisesti tai muulla pysyvällä tavalla. Edellä on todettu, että pysyvänä tapana ei voitaisi pitää nykymuotoista tekstiviestiä.Käytännössä 30.1 §:n soveltaminen johtaisi siihen, että prepaid-liittymien ehtoja ei voisi muuttaa niiden liikkeeseenlaskun jälkeen, maksupalveluiden käyttö liittymistä tulisi estää tai käyttöä rajoittaa pienmaksuvälineitä koskevan poikkeuksen (31 §) mukaisesti taikka liittymien käyttäjien henkilötiedot tulisi nykykäytännöstä poiketen rekisteröidä. Mitään edellä mainituista seurauksista ei voida pitää sääntelyn tarkoituksen mukaisena. Sääntelyn tarkoituksena ei liene anonyymien prepaid-liittymien kieltäminen. Ehtomuutosten osalta on huomioitava lisäksi, että muutokset voivat johtua lainsäädännön muuttumisesta tai sellaisesta syystä, joka on palveluntarjoajan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella. Tästä huolimatta laki edellyttänee tiedonantovelvollisuuksien täyttämistä myös näissä tilanteissa, kuten 30 §:n perusteluissa on tuotu esille.Edellä kuvatun ja muiden mahdollisten samankaltaisten ongelmien välttämiseksi ensisijaisesti tulisi todeta 8 §:n 21 kohdan perusteluissa, että tietojen antamista pysyvällä tavalla ei voida kuitenkaan edellyttää tilanteessa, jossa se ei ole käytännössä mahdollista esimerkiksi puuttuvien yhteystietojen vuoksi. Näissä tilanteissa tiedot voisi antaa muulla sopivalla tavalla. Anonyymien prepaid-liittymien osalta tietojen antaminen olisi mahdollista toteuttaa esimerkiksi lähettämällä käyttäjälle asiaa koskeva tekstiviesti, jossa viitataan ehtomuutokseen, joka on saatavilla palveluntarjoajan verkkosivuilla. Verkkosivuilla tiedot voitaisiin antaa esimerkiksi pdf-tiedostona eli siten, että maksupalvelun käyttäjä voi tallentaa ja toisintaa ne muuttumattomina. Tällainen muutos mahdollistaisi anonyymien prepaid-liittymien tarjoamisen myös jatkossa. Toissijaisesti esitykseen tulisi lisätä siirtymäsäännös, jonka mukaan tietojen antamista pysyvällä tavalla koskevia säännöksiä ei sovelleta sopimuksiin, jotka on tehty ennen lain voimaantuloa. Tämä olisi tarpeen markkinoilla jo olevien anonyymien prepaid-liittymien vuoksi.Arvopäivän käsite (8 §)Merkittävä osa lain taloudellisista vaikutuksista aiheutuu arvopäivän käsitettä koskevasta tulkinnasta. Luottolaitokset ovat tuoneet esille, että direktiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa se tosiasiallinen ajankohta, johon tilin koronlaskentaa koskevat ehdot perustuvat. Direktiivin tarkoituksena ei siten ole luoda sääntelyä, jolla tietyntyyppiset korkoehdot kiellettäisiin. Ehdotuksen 8 §:n 18 kohdan perusteluista saa kuitenkin käsityksen, että sillä olisi tarkoitus säädellä myös korkoehtojen sisältöä. Säännöstä saatettaisiin tulkita siten, että eräitä yrityksille tällä hetkellä tarjottavia palveluja ei voitaisi jatkossa lainkaan tarjota, vaikka ne on kehitetty nimenomaan maksupalvelun käyttäjien aloitteesta.Tiettävästi Ruotsissa on päädytty erilaiseen ehdotukseen. Viitaten yllä suomalaisten yritysten kilpailukyvystä ja sisämarkkinoista todettuun ei voida pitää missään määrin toivottavana, että direktiivin keskeiset säännökset pannaan täytäntöön eri jäsenmaissa eri tavoilla. Jos direktiivi on tältä osin tulkinnanvarainen, Suomessa tulisi valita tulkintaratkaisu, joka turvaa suomalaisten yritysten kilpailukyvyn ja toimintaedellytykset. Säännöksen yritysvaikutukset olisi myös kyettävä arvioimaan nykyistä paremmin sekä luottolaitosten että niiden palveluita käyttävien yritysten kannalta.Oikeus pyytää maksua tai tarjota alennusta maksuvälineen käyttämisestä (60 §)Keskuskauppakamari kannattaa esityksen 60.1 §:ään sisältyvää ehdotusta, jonka mukaan palveluntarjoaja ei saa estää maksunsaajaa pyytämästä maksajalta maksua tai tarjoamasta alennusta maksuvälineen käyttämisestä. Säännös lisää sopimusvapautta ja kilpailua sekä parantaa hinnoittelun läpinäkyvyyttä. On kuitenkin mahdollista, että säännös johtaisi siihen epätoivottavaan lopputulokseen, että käteisellä maksaminen yleistyisi. Käteisellä maksamista on pidetty kansantalouden kannalta kalleimpana ja tehottomimpana maksamisen muotona. Tämän estämiseksi perusteluihin tulisi sisällyttää maininta siitä, että säännös koskee myös käteismaksamista.Keskuskauppakamari ei pidä tarpeellisena rajoittaa säännöksen soveltamista 60.2 §:ään kirjatulla tavalla. Säännöksen edellyttämä kustannuslaskenta voi tarpeettomasti estää säännöksen mukaisten oikeuksien hyödyntämistä.Estoluokkia koskevien määräysten muuttaminenTeleyritykset ovat tuoneet esille, että laista seuraavien velvollisuuksien täyttämiseksi Viestintäviraston olisi muutettava niin sanottuja estoluokkia koskevia määräyksiään. Ennen esityksen voimaatuloa tulee huolehtia siitä, että kyseisiä määräyksiä muutetaan tarvittavilta osin.VoimaantuloEhdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.11.2009. Tämä direktiivistä seuraava voimaantuloaika on soveltamisalaan joutuvien yritysten kannalta kohtuuttoman lyhyt. Yrityksiltä vaadittavat järjestelmämuutokset ovat erittäin mittavia, ja lisäksi niiden olisi uudistettava asiakassopimuksensa. Soveltamisalaan joutuvien yritysten ja niiden asiakkaiden aseman turvaamisen vuoksi on tarpeen säätää kansallisena ratkaisuna riittävä siirtymäaika järjestelmämuutosten ja muiden muutosten toteuttamiseksi.Keskuskauppakamari esittää, että ehdotetut lait tulisivat voimaan valtiovarainministeriöstä esiteltävän maksulaitoksista annettavan lain toimiluvan hakemista koskevan siirtymäajan päättyessä. Voimaantulopäivä olisi tällöin 1.4.2011.

• Lausunnon saaja: Oikeusministeriö
• Lausunnon päivä: 26.5.2009
• Kirjoittaja: Jaakko Turunen
• Titteli: Lakimies

Jaa linkki Tulosta